PARCERIAS ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL PARA PROMOVER A SEGURANÇA DO CIDADÃO NO BRASIL

NOTA DO BENGOCHEA - Colocamos na postagem apenas o texto deste artigo que se refere ao policiamento comunitário. A íntegra pode ser lida na fonte.

Parcerias entre Estado e Sociedade Civil para promover a segurança do cidadão no Brasil - Fiona Macaulay. Sur. Revista Internacional de Direitos Humanos, vol.2 no.2 São Paulo 2005

Introdução

O envolvimento da sociedade civil na elaboração de políticas sociais tem aparecido como um dos motes dominantes da Agenda para uma Nova Política. Existem de fato diversas situações nas quais o cidadão comum pode ser incluído nas políticas sociais, como por exemplo: elaboração de diretrizes, alocação de recursos, assessoria a órgãos públicos, prestação de serviços de base, acompanhamento da implementação e da prestação de contas aos órgãos públicos. As pessoas podem ser convocadas, sozinhas ou em grupos, para atuar como peritos, clientes e usuários dos serviços, integrando o tecido social. Às vezes, a participação da sociedade civil não passa de uma fachada, e os formuladores das políticas seguem seus caminhos usuais, sem empecilhos. Observa-se, no entanto, que em alguns setores das políticas públicas, ou em determinadas regiões da América Latina, têm sido envidados esforços para fazer com que a participação se torne significativa, como instrumento para dar poder ao cidadão e aprimorar os serviços públicos. Na medida em que os cidadãos puderem exercer uma influência tangível sobre a elaboração das políticas e dispuserem de recursos e de estabilidade institucional para resistir à cooptação e manter sua autonomia, esse engajamento resulta no que, para os propósitos deste artigo, denominaremos parceria entre o Estado e a sociedade civil.

Nos últimos anos, os reformadores do direito penal têm procurado estender aos institutos da justiça penal os princípios de participação da sociedade civil já consolidados em outros campos das políticas públicas. Essa tendência reflete, em grande parte, a evolução da comunidade dos direitos humanos, que passa de protestos reativos e ad hoc contra a violência institucional para uma atitude proativa, destinada a analisar e reestruturar o sistema. Este artigo examina os frutos de tais esforços na área de policiamento e segurança do cidadão e também na de política penal (prisões e condenações). Constata que, embora em certas áreas sejam observados marcantes progressos e inovações, em outras há poucos avanços e algumas resistências institucionais entrincheiradas.

Estabelece uma distinção entre dois modos principais de comprometimento da sociedade civil:
(1) fiscalização e supervisão; e
(2) engajamento construtivo e parceria.

É inevitável que o primeiro deles gere certo antagonismo, pois a comunidade assume um papel fiscalizador e as autoridades em geral reagem com sigilo e hostilidade. O segundo modo é mais criativo, mas depende de a sociedade civil se mobilizar nas áreas da ordem pública e da justiça e também requer que a administração pública ceda uma parcela de seu poder e de suas prerrogativas, proporcionando a infra-estrutura institucional necessária para tal interface.

A sociedade civil e o Estado no Brasil

Este artigo focaliza o caso do Brasil e, especificamente, as políticas públicas que dizem respeito à criminalidade e à justiça. Por um lado, sabe-se que a sociedade civil brasileira é relativamente densa (ainda que se distribua de forma irregular), em função dos muitos instrumentos institucionais destinados a favorecer a participação que se tornaram disponíveis desde a transição democrática. A Constituição Federal de 1988 teve um papel central nesse assunto: o processo de sua elaboração foi um dos mais participativos em toda a América Latina, com 122 emendas de base apresentadas por movimentos sociais, totalizando mais de 12 milhões de assinaturas, muitas das quais efetivamente levaram a alterações consignadas no texto final. A nova Constituição institucionalizou, em especial, várias formas de contribuição popular para a governança e para a elaboração de políticas públicas: plebiscitos e referendos, audiências públicas, tribunais populares e – o que é mais pertinente para nossa discussão aqui – a criação de uma pletora de conselhos mistos reunindo Estado e sociedade civil, nos três níveis de governo, para atuar como instâncias consultivas em diversas áreas de política social (Draibe, 1998; Tatagiba, 2002).

Tais mecanismos podem ser classificados, de forma simplificada, em três grupos:
(1) conselhos gestores, de natureza permanente, encarregados de fiscalizar a aplicação de determinadas políticas sociais (saúde, educação, serviços sociais, bem-estar da infância e da juventude), com poderes definidos em lei para fixar prioridades, elaborar orçamentos e fiscalizar a implementação de políticas;
(2) conselhos ad hoc, estabelecidos para tratar de políticas governamentais específicas (por exemplo, merenda escolar, emprego, habitação, distribuição de alimentos e desenvolvimento rural); e
(3) conselhos temáticos, que lidam com questões tais como raça, necessidades especiais ou direitos da mulher. Estes últimos não têm previsão legal específica e podem ser criados por iniciativa local.

Todos esses conselhos ocupam um espaço institucional que está consignado na legislação com alguma discricionariedade – federal, estadual ou municipal – e se caracteriza como de " participação a convite" (Cornwall, 2002). Tal circunstância lhes assegura certo nível de recursos e de continuidade, embora o clientelismo político e a cooptação constituam uma ameaça constante. Nos três grupos, a tendência é a uma composição mista: em geral, metade dos membros se constitui de representantes da sociedade civil e a outra metade pertence à entidade governamental envolvida. É indiscutível que o modelo de relações entre Estado e sociedade civil baseado em " conselhos" tem aprofundado o nível de associação cívica no Brasil: estima-se que, em 1999, apenas os conselhos gestores de saúde contavam cerca de 45 mil membros em todo o país (Tatagiba, p. 48).(...)

A sociedade civil e o sistema jurídico penal

Toda burocracia tende a ser insular e auto-alimentadora, mas seu grau de resistência à influência externa varia, e nem todas as áreas de políticas públicas estão igualmente abertas ao engajamento da sociedade civil. Por tradição, o sistema jurídico penal tem sido o mais fechado, pois é formado por instituições que integram (pelo menos em teoria) o monopólio estatal do poder coercitivo. Os profissionais que atuam no sistema jurídico penal tendem a desenvolver um acentuado espírito corporativo, com base em sua própria formação e nas responsabilidades de controle social que exercem. Por conseguinte, costumam ser muitíssimo resistentes a qualquer interferência externa, ou a qualquer investigação sobre suas instituições.

No Brasil, as associações profissionais de magistrados, promotores e delegados de polícia mostraram sua força coletiva de vários modos – a polícia conseguiu bloquear reformas constitucionais há muito almejadas e os magistrados resistiram a medidas que consideraram como um cerceamento de sua autonomia.8 Em meados dos anos 90, pesquisas levadas a cabo entre magistrados e promotores mostraram que 86,5% dos juízes recusavam frontalmente qualquer forma de controle externo sobre o Judiciário; os promotores apresentavam uma postura um pouco mais democrática, com apenas 35% manifestando total oposição à fiscalização externa de suas próprias instituições. Ainda assim, consideravam que uma instância desse tipo deveria ser fundamentalmente composta de membros escolhidos entre seus pares (Sadek, 1995; 1997). No entanto, uma série de escândalos que atingiu o próprio Judiciário logo em seguida minou essa posição, e os magistrados passaram a aceitar, com reticências, a necessidade de um conselho supervisor misto, com representantes do Judiciário e da sociedade civil, para recuperar a legitimidade perdida. Essa medida foi por fim aprovada em dezembro de 2004, em uma reforma aguardada havia tempo. Pesquisa similar realizada com delegados da polícia civil revelou que qualquer tipo de inspeção de suas atividades era sistematicamente classificada como de baixa prioridade em termos de contribuição para uma melhoria no policiamento, embora a criação de conselhos de polícia comunitária tenha sido um pouco mais bem recebida (Sadek, 2003).

É evidente que esses problemas de apropriação institucional e de mentalidade corporativa não constituem exclusividade brasileira. Resultam, na verdade, da maneira de o Estado moderno lidar com o conflito social, o crime e a marginalidade. Como vários especialistas em direito penal já apontaram, no modelo retributivo de justiça o crime é percebido como uma violação ao Estado. Assim, o sistema judiciário define a culpa e aplica penas em uma disputa entre o infrator e o Estado, sendo que a vítima, ou a comunidade mais ampla, se mantém ausente ou silenciosa (Zehr, 1990). Os conflitos tornaram-se " propriedade" do Estado (Christie, 1977), uma lógica sobre a qual os agentes estatais erguem seu edifício de competência profissional. Tal competência é empregada tanto contra os colegas do sistema judiciário quanto contra os leigos, como forma de defenderem seu monopólio sobre diferentes aspectos das instituições legais e da ordem pública.

As instituições do sistema judiciário brasileiro caracterizam-se pela atomização e pela hiperautonomia, tanto no nível institucional quanto na esfera do operador individual, com rivalidades e concorrência entre os diferentes institutos do sistema penal – polícia civil e militar, Ministério Público, tribunais e prisões – bem como entre os diversos setores oficiais responsáveis por eles. Assim, por exemplo, a polícia civil no Brasil não constitui uma mera força investigativa, como em outros países, exercendo uma função quase judicial. A investigação policial espelha aquela conduzida pelos tribunais, convertendo o delegado de polícia – obrigatoriamente graduado em direito – em um juiz de instrução de facto, e a delegacia em uma " vara" , conduzida por um " escrivão" . Essa " advogadização" da polícia (Cerqueira, 1998) coloca-a em situação de concorrência com o Judiciário e com o Ministério Público no controle da investigação criminal. É esse contexto que define o grau e o tipo de atuação da sociedade civil sobre o Judiciário.

Para os grupos da sociedade civil, tais circunstâncias tornam muito difícil redefinir os termos do debate sobre lei e ordem. Neild (1999) mostra que a terminologia empregada é fundamental para moldar as idéias de " segurança" e de relacionamento entre o Estado e o cidadão. O conceito de " segurança nacional" estabelece a noção de force majeure e de fato confere ampla margem de liberdade para que as forças de segurança persigam, por todos os meios necessários, alguma noção de interesse nacional. O caráter militarizado da principal força policial brasileira, instituída, em sua forma atual, durante o regime autoritário de 1964 a 1985, continua a espelhar a lógica da segurança nacional predominante naquele período.

Nos dias de hoje, fala-se muito em " segurança pública" na América Latina e no Brasil. Aqui, o bem a ser protegido ainda é o interesse do Estado e das autoridades públicas, embora muitas vezes em âmbito estritamente local. Os que dispõem de poder suficiente para se apossar da esfera pública e de seus recursos são os mesmos para quem é fácil ter acesso aos instrumentos de manutenção da lei e da ordem. No entanto, aqueles que estão excluídos em virtude de sua classe social permanecem, por definição, desprotegidos. De acordo com o Artigo 144 da Constituição brasileira, a missão da polícia é a " preservação da ordem pública" , definida no capítulo " Da defesa do Estado e das instituições democráticas" . " Ordem pública" e " paz social" constituem os referenciais dominantes, enquanto a figura do cidadão permanece ausente – mesmo em um documento que articula a mais completa declaração de liberdades civis. No plano retórico, ao menos, as necessidades do Estado continuam a ter precedência sobre aquelas do indivíduo.

A recém-cunhada expressão " segurança do cidadão" retira do Estado e da elite sociopolítica o poder de definir medo, crime e segurança, delegando-o às pessoas do povo. Nessa formulação, as autoridades do Estado estão a serviço da população, e não o contrário. A segurança do cidadão é baseada, em termos ideais, no policiamento por consentimento, não por repressão; em punição, tendo em vista a reabilitação, e não a desforra. Fundamenta-se também nos princípios (e nas restrições) dos direitos humanos e das liberdades civis universais. Essas três conceituações de segurança são correntes no Brasil e vêm sendo empregadas, em momentos diferentes, pelas autoridades públicas, pela mídia e pela sociedade civil. Assim, por exemplo, embora a atual administração do PT sem dúvida tenha entre suas propostas a segurança do cidadão, definida em suas próprias diretrizes políticas,9 ainda é pressionada em certas esferas para reconhecer o comércio de drogas ilícitas e a narcoviolência como questão de segurança nacional (a chamada " colombianização" de cidades brasileiras). Reiteradas demandas para " endurecer" os métodos de policiamento e uma visível oscilação no âmbito dos governos estaduais entre as estratégias duras e aquelas " orientadas para a comunidade" demonstram o dinamismo desse debate permanente sobre os próprios termos de referência, bem como a importância do engajamento da sociedade civil.

Policiamento

Na área do policiamento, foram criadas organizações da sociedade civil voltadas para dois objetivos:
(1) fiscalizar as atividades da polícia, especialmente em relação a denúncias de abusos contra os direitos humanos; e
(2) trabalhar em conjunto com a polícia local, mediante conselhos formados em associação com a comunidade, para alocar os recursos de policiamento de acordo com as necessidades e prioridades locais.

Supervisão

Após a transição para o regime democrático no Brasil, tem sido observado um constante aumento nos índices de criminalidade e violência, acompanhado de correspondente elevação nos abusos policiais: uso excessivo de força, execuções sumárias e tortura de suspeitos. Não vem ao caso recapitular as diversas análises das disfunções da polícia no Brasil (Chevigny, 1995; Human Rights Watch, 1998; Pereira, 2000). Basta frisar que a ineficiência e o abuso sistemático dos direitos humanos por parte da polícia são determinados por insuficiência de recursos; corrupção; falta de treinamento, de procedimentos e de disciplina; impunidade inerente ao viés dos tribunais da justiça militar (que julgam os crimes cometidos pela polícia militar) e das corregedorias internas; práticas institucionais consolidadas; e uma visão de segurança pública que reflete e reforça a estratificação e as desigualdades sociais.

Em meados da década de 90, já estava claro que a polícia teria de ser posta sob algum tipo de supervisão civil. O governo estadual de São Paulo, sob a liderança de Mário Covas, um dos fundadores do PSDB, foi pioneiro na implantação de um novo instrumento, a ouvidoria da polícia, em 1995. Outros seguiram o exemplo, de início em estados governados pela esquerda ou pela centro-esquerda.10

Em geral as ouvidorias estão alocadas nos gabinetes das secretarias estaduais de segurança pública, ou equivalentes, integrando portanto a estrutura do poder Executivo.11 Sua tarefa é, literalmente, ouvir queixas dos cidadãos sobre casos de desvio de conduta, corrupção ou omissão por parte da polícia,12 preparar um dossiê inicial, encaminhar as queixas às corregedorias da polícia e acompanhar o andamento das investigações. Podem também encaminhar casos ao Ministério Público. Embora com freqüência sejam interpretadas como " serviços de ombudsman" , as ouvidorias não gozam da independência e dos amplos poderes usufruídos por essas instâncias em outros contextos. A corregedoria da polícia continua a monopolizar os recursos para empreender investigações sobre alegações de má-conduta policial, e muitas vezes obstrui o processo, ou se recusa a iniciar um inquérito. Por esse motivo, as ouvidorias constituem, em termos institucionais, uma espécie de mecanismo interno semi-independente.

A despeito dessas limitações, as ouvidorias têm assegurado o mais elevado grau de transparência, entre todos os mecanismos de supervisão da polícia. Inovaram ao publicar os primeiros índices confiáveis sobre a execução de civis por policiais, bem como sobre a morte de policiais em serviço e fora dele. E é significativa sua contribuição para romper a cultura da impunidade policial no Brasil. A população tem a garantia do anonimato, fundamental para superar os temores reais e justificados de represálias. As queixas vêm progressivamente tomando corpo e os abusos são denunciados de forma aberta, evolução que decerto reflete a crescente confiança nas autoridades estaduais. Em 2000, a maioria das queixas encaminhadas à ouvidoria do Rio de Janeiro foi anônima; já entre janeiro e julho de 2001, por volta de 150 queixas foram apresentadas pessoalmente. Tal como em cerca de metade dos estados brasileiros, no Rio de Janeiro existe um programa de proteção a testemunhas que é acionado nessas situações.14 Quando as ouvidorias esbarram com inércia burocrática, obstrução ou hostilidade, podem recorrer à mídia, valendo-se da estratégia de " dar nome aos bois" .15 O número de queixas contra a polícia tende a aumentar de forma significativa, à medida que os incidentes recebem ampla cobertura da mídia.

O estabelecimento de fortes vínculos com a sociedade civil tem sido fundamental para assegurar que as ouvidorias mantenham sua legitimidade e sua independência em relação ao Executivo. No estado de São Paulo, o ouvidor é nomeado com base em uma lista tríplice apresentada pelo Conselho Estadual dos Direitos Humanos, com apoio de um conselho formado por juristas de renome e ativistas de direitos humanos. A ouvidoria do Pará é controlada diretamente pelo conselho assessor da polícia estadual (CONSEP), e os ouvidores mais bem-sucedidos até o presente vieram das fileiras do ativismo pelos direitos humanos, contando com alta credibilidade.

Como a corporação policial tradicionalmente tem sido uma instituição fechada, e como a consulta ao público sobre questões de policiamento é algo inédito, a ouvidoria é a primeira instituição governamental a solicitar as opiniões do público, oferecendo um feedback valiosíssimo. A noção de que o público deveria ter o direito de supervisionar, controlar e determinar as ações e prioridades da polícia representa uma mudança cultural significativa no Brasil; ao mesmo tempo que refletem essa mudança, as ouvidorias contribuem para que ela ocorra.

Devido à natureza intrinsecamente conflituosa dos mecanismos de supervisão, que têm por obrigação criticar as instituições que inspecionam, pode parecer curioso utilizar o termo " parceria" em conexão com as ouvidorias. A polícia de fato tende a considerá-las mais como adversárias do que como colaboradoras. No entanto, seria incorrer em erro pressupor que a polícia é um mero instrumento das autoridades oficiais, ou que está sob o controle estrito dessas autoridades. Com freqüência, as autoridades eleitas são desafiadas por enclaves autônomos internos ao aparelho de segurança, que só podem ser debelados com o apoio ativo da sociedade civil.

Associação entre a comunidade e a polícia

Um dos principais meios de caminhar em direção a um modelo de policiamento baseado no consentimento e na cooperação consiste em criar espaços nos quais a polícia e a comunidade local possam se encontrar para debater as necessidades e prioridades locais. Os Conselhos de Segurança (CONSEGs) foram instituídos inicialmente em Maringá, no estado do Paraná, em 1974.16 Acompanhando essa iniciativa, o governo progressista e democrático de Franco Montoro regulamentou esses novos órgãos no estado de São Paulo, em 1985 e 1986. Em 2002, em São Paulo, o número de CONSEGs ultrapassava os 800, em mais de 520 municípios.

A função dos CONSEGs, idealmente, é estimular a cooperação com a força policial local e a adoção de um estilo operacional de " policiamento comunitário" , de modo a superar a desconfiança e a suspeição tradicionais, bem como municipalizar de fato o policiamento – isto é, torná-lo mais sensível às necessidades da comunidade local do que às prioridades definidas na esfera do governo estadual. Em princípio, os CONSEGs poderiam integrar os esforços de modernização da polícia, tornando-a um serviço público responsável e receptivo, e não uma burocracia estadual repressiva, guiada por seus próprios objetivos. Afirma-se ainda que a reorientação da polícia, combinada com o envolvimento da comunidade local no acompanhamento e na denúncia de crimes, além de medidas preventivas, pode reduzir de maneira significativa os índices de criminalidade. Assim, por exemplo, a cidade de Lajes, em Santa Catarina, apresentou uma queda de 47,7% nos índices de furto e roubo após a instalação de dez CONSEGs.

Contudo, como em tantos outros aspectos do sistema jurídico penal, e apesar do número significativo de conselhos em ação no Brasil, não foram realizados estudos empíricos sobre eles. O que parece claro, com base em uma análise da regulamentação altamente burocratizada desses órgãos, é que eles ainda se encontram fortemente controlados pelo aparelho de segurança pública e de polícia estatal. Segundo a legislação do Paraná, a função do CONSEG em relação aos órgãos de segurança pública é cooperar, representar, verificar e demandar, sem interferir nas ações das autoridades responsáveis. No estado de São Paulo, o chefe da Polícia Civil e o comandante da Polícia Militar são membros natos desses Conselhos e tomam a iniciativa de identificar as chamadas " forças vivas da comunidade" , definidas como " representantes de associações, prefeituras municipais e outras entidades prestadoras de serviços relevantes à coletividade" . Boa parte da regulamentação ocupa-se dos procedimentos para as eleições e do uso apropriado do logotipo, do estandarte e mesmo do hino oficial. A filiação ao CONSEG é numericamente reduzida e fechada, estabelecida em eleições internas.

Os registros sugerem que esses Conselhos nem sempre são muito " representativos" da comunidade, sendo integrados principalmente por empresários locais. Boa parte das atividades parece centrar-se na arrecadação de fundos para comprar equipamentos para a polícia (às vezes básicos, como pneus novos para veículos de patrulha), e os membros têm a expectativa de contar com uma atenção preferencial, em contrapartida por sua generosidade.

Com efeito, os CONSEGs parecem representar um exemplo clássico de " apropriação mútua" : a polícia exerce um papel condutor, constituindo, dirigindo e recrutando integrantes para o Conselho, enquanto seus membros se beneficiam de acesso privilegiado a um bem público. As autoridades estaduais não ficam alheias a esse problema; a legitimidade dos CONSEGs muitas vezes é subvertida pela participação de líderes que não estão preparados para o trabalho comunitário, interessados apenas em vantagens financeiras, pessoais ou eleitorais. Com efeito, há uma linha divisória muito tênue entre esse modo de apropriação e o tipo de aliança feita entre integrantes da sociedade marginal e a polícia local – por exemplo, com a assessoria a esquadrões da morte que atuam para eliminar pessoas classificadas como socialmente indesejáveis.

Um modelo alternativo foi instituído no município de São Paulo durante o mandato da prefeita petista Marta Suplicy (2001-2004). A força municipal foi reformada para constituir um " modelo ideal" de policiamento preventivo, criando-se novas estruturas de interação entre a sociedade civil e a força policial. Isso foi possível porque a Constituição Federal faculta aos municípios a criação de forças policiais para proteger o patrimônio da cidade. Embora seja um encaminhamento limitado, tem-se observado no Brasil uma tendência recente a municipalizar o policiamento, em parte para contornar os imensos obstáculos estruturais a uma reforma abrangente do dispositivo policial dos estados.

Benedito Mariano (que havia sido o primeiro ouvidor de polícia do Brasil, no governo estadual de Mário Covas) foi indicado para chefiar a nova Secretaria Municipal de Segurança Pública da cidade de São Paulo e dobrou o contingente da Guarda Municipal, de 4 mil para 8 mil integrantes (incluindo uma cota de 30% de policiais femininas). O contato da Guarda com a comunidade local pretende ser básico para a estratégia preventiva – de fato, seu trabalho parece estar bem mais perto do conceito de " policiamento comunitário" do que a maioria dos demais experimentos que levam essa designação no Brasil. A comunidade é consultada periodicamente, por meio das Comissões Comunitárias estabelecidas em seis regiões da cidade; apesar de ser eleita uma comissão permanente, todas as reuniões são abertas ao público. Os membros natos incluem o Inspetor Regional da Guarda Municipal e um representante da subprefeitura, mas os membros da sociedade civil têm participação majoritária na comissão, ao contrário do que ocorre com os CONSEGs.20 A Secretaria informa que 2.870 pessoas participaram de 56 reuniões entre outubro de 2002 e dezembro de 2003, com uma média de 50 participantes por reunião, dois terços dos quais eram representantes da sociedade civil. Parece que o ethos participativo e democrático adotado pelo PT em seus mecanismos de consulta em outras áreas da gestão municipal influenciou sua conduta na parceria com a sociedade civil nesse novo campo da segurança do cidadão (Baiocchi, 2003).

Policiamento comunitário

A análise da polícia no Brasil após o retorno do país ao regime democrático tende a enfatizar suas características autoritárias, sua ineficácia e o grau em que efetivamente contribui para as atividades criminosas, por meio de corrupção e do crime organizado, além das rotineiras e graves violações dos direitos humanos – casos de tortura e execução sumária de suspeitos. Tem sido dada especial atenção à Polícia Militar, uma força policial estadual responsável pelo policiamento preventivo, com estrutura, hierarquia, código de conduta, treinamento e ethos corporativo tipicamente militares.

Vários estudos sobre execuções extrajudiciais demonstram a atitude beligerante da Polícia Militar em relação à comunidade (Cano, 1997), e sugerem que este seja um resíduo da Doutrina de Segurança Nacional do período militar, pela qual a população civil era olhada com suspeita, como o " inimigo" a ser controlado e contido. Essa postura de antagonismo da polícia em relação aos cidadãos cuja segurança deveria garantir passou a ser considerada contraproducente pelos críticos e pelos reformadores, violando os compromissos do Brasil com os direitos humanos e com as liberdades civis. Foi nesse ambiente que se realizaram os primeiros experimentos de policiamento comunitário.

A teoria do policiamento comunitário pressupõe um relacionamento bem distinto entre a polícia e o público. Baseia-se nos princípios de confiança e de colaboração, prevendo interações continuadas com a sociedade civil, atenção especial às necessidades e prioridades expressas pela população, compartilhamento de informações que conduzam a um policiamento baseado em inteligência, mediação e solução de conflitos, além de preferir a prevenção do crime aos atos de repressão a posteriori. A primeira iniciativa nesse sentido foi tomada no estado do Rio de Janeiro durante o mandato do governador de esquerda Leonel Brizola (1991-1994), pelo então comandante da Polícia Militar, coronel Carlos Magno Nazareth Cerqueira, que contou com o apoio da organização não-governamental Viva Rio, dedicada aos direitos humanos. Os primeiros projetos foram implementados de forma parcelada, em vários bairros da cidade do Rio de Janeiro. A experiência principal foi em Copacabana, mas durou apenas dez meses, sendo desmontada pelo novo governador, Marcello Alencar, que assumiu uma postura de repressão ao crime, dando a seu Secretário da Segurança Pública carta branca para seguir a política de " atirar para matar" (Musumeci et al., 1996).

Em 2001, o Rio de Janeiro ensaiou outro projeto de policiamento comunitário, dessa vez na pequena favela central do Cantagalo, sob a orientação de um major da Polícia Militar, em cooperação com um grupo de defensores da reforma judiciária, em oposição ao governador Garotinho. Essa iniciativa procurou ir contra as práticas usuais de policiamento nas favelas do Rio que, no passado, consistiam de blitzes armadas em grande escala e tiroteio com traficantes, seguindo-se a retirada da tropa. Para começar, a polícia assumiu um grande centro comunitário e um hotel abandonado no topo do morro, promovendo atividades culturais, educativas e de formação profissional para os moradores jovens, tomando o lugar das ONGs locais, ainda muito intimidadas para operar na favela.

De forma semelhante, em violentas regiões de baixa renda em São Paulo, a polícia acabou mobilizando os serviços sociais da própria instituição: médicos, dentistas e professores de educação física. Uma vez que a polícia é, com freqüência, a única autoridade pública fisicamente presente nos bairros mais marginalizados, é evidente que os projetos de policiamento comunitário exigem tanto a colaboração da população local quanto a participação de outros órgãos do aparelho estatal. Faz-se necessária uma abordagem múltipla com vistas a melhorar, a um só tempo, a qualidade de vida, o capital social e a confiança dos cidadãos, bem como seu acesso à justiça e ao Estado de Direito.

O problema central do policiamento comunitário no Brasil se refere a seu status ainda marginal. O projeto Cantagalo foi segregado da atividade policial predominante no Rio de Janeiro e boicotado pelo governo municipal, por questões de apropriação territorial e disputa eleitoral (levando adiante uma rivalidade de longa data entre sucessivos governadores e prefeitos), impedindo assim a prestação de muitos serviços sociais vitais, que teriam reforçado sua legitimidade e sua eficácia.21 Embora o começo tenha sido auspicioso, com a demissão de 50 policiais devido a acusações de corrupção e violência, os velhos hábitos persistiram e, aos poucos, houve uma nova escalada de abusos policiais (Global Justice, 2004, p. 38).

Alguns projetos são de policiamento comunitário apenas no nome. Em cerca de 100 bairros, no estado de São Paulo, foram instaladas cabines móveis da Polícia Militar. Contudo, como os policiais apenas se deslocam de seu posto – com relutância – quando um membro da comunidade solicita ajuda, dificilmente logram estabelecer os indispensáveis vínculos duradouros e orgânicos com a população local.23 Uma comparação das atitudes da população para com o policiamento convencional e o comunitário, no Brasil, indica que a confiança neste último só pode ser gerada com o aumento de sua visibilidade e de seu alcance (Kahn, 2004). Em suma, sem apoio político e sem uma reforma profunda nas culturas institucionais, a comunidade continuará sendo inimiga da força policial, e não parceira.(...)

Conclusões

As desigualdades estruturais da sociedade civil local interferem na possibilidade de todas essas parcerias em políticas públicas terem êxito. A própria polícia tem consciência do nível em que efetivamente gera capital social. O documento que estabelece as diretrizes dos CONSEGs do estado de São Paulo cita a importante obra de David Putnam sobre a relação entre o capital social e o desenvolvimento social e observa que " a polícia tenderá a ser mais efetiva se ajudar os cidadãos e as comunidades a se ajudarem a si mesmos". A regulamentação dos CONSEGs em Santa Catarina arrola entre seus objetivos fundamentais: " desenvolver o espírito cívico e comunitário na área abrangida". Assim, se um órgão estadual desejar incluir em sua prática a consulta à comunidade, é inevitável que se empenhe em fomentar e construir os grupos civis que deseja ter como parceiros. Como fazê-lo sem cooptação é um desafio permanente de todas as áreas de políticas públicas no Brasil em que o modelo do " conselho" é empregado para receber contribuições da sociedade civil.

Além da capacidade da sociedade civil de articular suas necessidades e interesses, outro problema fundamental diz respeito à receptividade dos órgãos públicos. Assim, por exemplo, os atuais CONSEGs e conselhos comunitários penitenciários só serão bem-sucedidos na medida em que isso for permitido pelos comandantes de polícia e magistrados locais. A resistência dos órgãos públicos a mudanças manifesta-se de várias maneiras – relações de dependência nos encaminhamentos, culturas burocráticas, defesa territorial; e, conforme comentei, a própria natureza da área policial de combate ao crime e à violência exacerba essas tendências. A despeito dessas limitações, os agentes de mudança, individuais ou coletivos, têm se mostrado capazes de: localizar, dentro do aparelho estatal, espaços e lugares em que as autoridades públicas estão indiferentes ou exauridas (as prisões das APACs); evitar os vícios institucionais dominantes (as guardas municipais); ou buscar abordagens radicalmente novas em suas políticas (CRs). Onde há apoio político local, esses espaços oferecem ambientes valiosos para forjar novas formas de parceria entre o Estado e a sociedade civil.

Nos casos aqui analisados, a parceria assume diferentes formas, de acordo com o papel exercido pela sociedade civil (inspeção crítica, consultoria e suporte ou co-produção), e isso, por sua vez, afeta as assimetrias de poder envolvidas. O exemplo do CONSEG é o que melhor ilustra a cooptação da sociedade civil pelos atores estatais – mas se revela um arranjo com benefícios mútuos, devido à estrutura não-inclusiva dos Conselhos. O insucesso das comissões penitenciárias em lograr qualquer avanço deve ser atribuído à inércia do Judiciário. É provável que os magistrados locais não vejam nos Conselhos formas de benefício pessoal (enquanto para a polícia são tangíveis as vantagens da criação dos CONSEGs), e por isso boicotam esse dispositivo da lei, a despeito de todas as exortações de seus superiores.

Embora fosse de se esperar que o Estado, que conta com mais recursos, exercesse sempre sua supremacia, isso não se dá com as unidades prisionais da APAC e com os CRs, onde a comunidade local logrou mobilizar recursos de capital humano que implementaram melhorias significativas em relação aos direitos humanos e ao tratamento dos detentos, bem como em suas perspectivas de se reunirem a suas famílias e evitarem reincidência. Nos lugares em que essas parcerias funcionam, elas podem trazer contribuições consideráveis à melhoria da segurança dos cidadãos no Brasil.

Fiona Macaulay - É professora de Estudos sobre Desenvolvimento do Departamento de Estudos da Paz da Universidade de Bradford, na Inglaterra. Foi professora do Instituto de Estudo das Américas (Universidade de Londres) e pesquisadora do Centro de Estudos Brasileiros (Universidade de Oxford) e do Secretariado Internacional da Anistia Internacional. Essa trajetória reflete suas principáis áreas de pesquisa, que são: América Latina, principalmente o Brasil; políticas de gênero; reforma do sistema de justiça criminal (com enfoque na segurança pública e no sistema prisional); direitos humanos; influência da sociedade civil organizada na política dessas áreas.